黨的十九大報告提出，強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。實施排污許可制是強化排污者責任的重要舉措，是提高環境管理效能、改善環境質量的重要制度保障。實施排污許可制度，有利于不斷促進提升環境質量。

逐步構建新型環境監管體系

自 2016 年底國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》以來，環保部門切實貫徹落實這一方案，將體制機制建設與改革實踐相結合，全力推進排污許可制法規建設，搭建技術規范框架體系，探索固定污染源環境管理制度銜接融合。廢氣處理截至 2017 年12 月底，全國共核發排污許可證 2 萬多張，完成 15 個行業排污許可證的核發，為構建新型環境監管體系、落實企業環保責任打下堅實基礎。

據環保部排污許可證辦公室負責人介紹，目前國家已初步構建起排污許可法律法規和技術規范體系，排污許可證核發正有效推進，信息化建設方面也已取得重要的進展。

為完善排污許可制度體系建設，2017 年 7 月環保部發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》。名錄明確了實施排污許可管理的范圍、按照行業推進的步驟、各排污單位應持證排污的最后時限以及排污許可分類管理要求，強調突出重點和分類管理。

根據國民經濟行業分類劃分，名錄共包括 32 個大類和 78 個中類或小類，以及 4 個通用工序，覆蓋“水十條”“大氣十條”的重點管理行業和重金屬污染防治的重點行業，可基本滿足“十三五”期間水和大氣固定污染源的管理需求，并將適時更新。

根據污染物產生量和排放量以及環境危害程度，將對含通用工序在內的 82 個行業中的 44 個行業進行重點管理，8 個行業進行簡化管理，30 個行業按生產工藝特點或生產規模區分為重點或簡化管理。

作為推動排污許可制實施的重要基礎性文件，《排污許可管理辦法( 試行) 》2018 年 1 月 10 日發布實施。辦法細化落實可操作性，細化了排污許可的可行技術、持證單位的自行監測、臺賬記錄和執行報告等制度規定，增加了對排污單位 8 個方面的處罰條款。廢氣處理辦法提出，在核發權限方面對省級規章進行放權，在部門規章權限范圍內明確違反排污許可規定的罰則。對負責排污許可證核發與監管的環保部門進一步明確責任。

以排污許可證申請與核發技術規范為核心，以自行監測技術指南、污染防治可行技術指南、污染源源強手冊、執法手冊為補充，明確了相關制度銜接融合的方案。排污許可證核發正有序推進，總量控制、環境統計等各項制度與排污許可的銜接融合也在逐步推動。

與此同時，鋼鐵、石化、電鍍等 15 個行業排污許可申請與核發技術規范已經發布。10 項排污單位自行監測技術指南以及其他配套技術規范也已發布，對于企業的監管也逐步由排放濃度為主向排放濃度和排放總量并重轉變，為建立企事業單位總量控制制度和完善排污權交易制度奠定了基礎。

為督促各地核發部門嚴把質量關，自 2017 年6 月起，環保部已抽查了 10 個省份近 80 張排污許可證的執行情況，并將抽查結果直接反饋給各省的環保廳。目前，部分省級環保部門也在著手建立相應的機制。

促進環評與排污許可制有機銜接

環境影響評價制度是建設項目的環境準入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制是確保環境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。加強環評制度與排污許可制銜接，是落實固定污染源類建設項目全過程管理的重要保障。為促進環評制度與排污許可制銜接，推進環境質量改善，環保部 2017 年 11 月發布了《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》。

通知強調，在環境影響評價管理中，要不斷完善管理內容，嚴格污染物排放要求; 在排污許可管理中，要嚴格按照環境影響報告書( 表) 以及審批文件要求核發排污許可證，維護環境影響評價的有效性。

環評審批部門要做好建設項目環境影響報告書( 表) 審查，結合排污許可證申請與核發技術規范，核定建設項目產排污環節、污染物種類及污染防治設施和措施等信息; 依據國家或地方污染物排放標準、環境質量標準和總量控制要求等規定，按照污染源源強核算技術指南、環評要素導則等技術文件，核定排放口數量、位置以及排放口污染物種類、允許排放濃度和排放量、自行監測計劃等內容。

通知要求，做好《建設項目環境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》的銜接。納入排污許可管理的建設項目，需按照對環境影響程度、污染物產生量和排放量統一分類，實行重點管理或簡化管理。

建設項目無證排污或不按證排污的，廢氣處理建設單位不得出具該項目驗收合格的意見，驗收報告中與污染物排放相關的主要內容應納入該項目驗收完成當年排污許可證執行年報。排污許可證執行報告、臺賬記錄以及自行監測執行情況等應作為開展建設項目環境影響后評價的重要依據。

已發布 的《固定污染源排污許可分類管理名錄》依據國民經濟行業分類制定，便于與其他企事業單位管理制度之間的銜接。《排污許可名錄》與《建設項目環境影響評價分類管理名錄》在固定污染源方面相銜接，為實現環評和排污許可對固定污染源從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管將奠定基礎。為覆蓋 82 個行業排污許可管理需求，環保部今年已發布 15 個行業排污許可技術規范，以逐步形成完整的技術規范體系，強化環境管理制度的銜接。

環保部環境工程評估中心副主任鄒世英表示，排污許可制度改革要求建立固定污染源協同管理機制，即要加快建立以“環評管準入、許可管排污、執法管落實”為主線，以“污染物排放標準、許可技術規范、自行監測指南、可行技術體系”為技術支撐，以“統一排放數據、統一信息平臺”為手段的固定污染源協同管理的模式。

探索排污許可證制度的地方實踐

目前排污許可證制度正在試點階段，不少省份都在創造條件逐步推進地方的立法實踐進程。

據江蘇省環保廳副廳長陳志鵬介紹，江蘇省實體經濟規模很大，環境監管壓力較大，一個監管人員平均要監管一百多家企業，固定污染源環境管理制度亟需改革和轉型。

自 20 世紀 80 年代中期起，江蘇省即開始了排污許可制度的試點探索，在常州、揚州等地開展水污染物排放許可證工作。據不完全統計，江蘇省已發出 5萬多張排污許可證，但由于缺乏有效的制度融合，證后監管缺失，流于形式的較多。

2016 年，國務院印發《控制污染物排放許可制實施方案》，江蘇省以此作為契機，將排污許可作為深化環保體制改革的重要抓手，全省 354 家火電造紙企業的排污許可證已經發放完畢，水泥、鋼鐵、農藥、電鍍等行業近千家企業完成清查摸底。江蘇省還將試點任務分解到 6 個省轄市和 3 個縣級市，如常州試點化工行業，蘇州試點玻璃行業，南通試點印染行業，為全省工作提供了參考借鑒。

基于改善環境質量和提高環保管理水平的目標，據上海市環保局總量處處長魏峻介紹，上海市在進行許可證整體設計時，提出定量化、精細化、信息化的“三化”管理思路———定量化，廢氣處理即要從嚴控制排污許可量; 精細化，即要將各項環保管理要求納入排污許可證副本中; 信息化，即要通過信息化管理實現事中事后的監管。

魏峻介紹說，精細化管理首先體現在全要素管理，水、氣、固廢、噪聲一并納入許可證中。同時管到設施，明確將污染治理設施的運行維護、設備維護、開停工管理等規范要求全部納入許可證管理。精細化管理的考慮是管到排放口，所 有 的 管 理 延伸到排放口，實現監管、監測、監查聯動，從而提升行政管理的效能。

上海市開發了許可證核發平臺，現正在與環保部的平臺進行對接。上海的證后管理平臺重在信息化建設，正在不斷完善中。證后監管平臺建設的基本思路即是，所有的監管、監測、監查任務均能在這個平臺上實現聯動和閉環管理。

除此以外，環境統計、源普查以及圍繞企業的相關數據和信息，在證后管理平臺上都能夠實現數據交換和共享。上海市最近開展了火電和造紙行業許可證的專項執法檢查，相關的監測、執法行動也在這個監管系統上全過程留下記錄。

深化排污許可制度改革的對策建議

排污許可制度改革剛剛起步，排污許可技術體系正在逐步建立，技術體系支撐的效果還有待于進一步檢驗，依然有不少需要優化完善的地方。

目前排污許可管理辦法盡管已經出臺，但僅停留在部門規章層面，法律層級較低，對于法律責任的界定不夠明確。鄒世英建議，加快推動《排污許可管理條例》，奠定排污許可制實施的法律基礎。北京大學法學院教授汪勁建議，《排污許可管理條例》的制定應充分總結和吸收部門規章的立法經驗和排污許可制度改革的實踐經驗，確保立法的科學性。盡快啟動《排污許可管理條例》的立法實踐，以形成由法律、行政法規、部門規章為一體的排污許可法律體 系，為排污許可的地方立法與實踐提供依據和指引。

環保部環境規劃院環境政策部副主任董戰峰建議，排污許可應整合點源環境管理的相關制度，實現分類管理，分階段推進，強化企業責任，加強發證后的監督與處罰，讓排污許可證成為企業環境守法、政府環境執法、社會監督護法的根本依據。排污許可證不僅是企業排污的“身份證”，應該采用多種手段激勵企業運用排污證，在此基礎上促使改進其環境績效。

排污許可證改革是一個循序漸進的過程，先期根據污染物排放標準、總量控制指標、環評文件及批復要求等確定許可排放限值，輔以污染防治可行技術，尚未做到與環境質量掛鉤。鄒世英建議，借鑒歐美等發達國家基于技術和環境質量的許可排放限值確定方法，盡快開展基于環境質量的排污許可技術支撐研究，建立適合我國實際情況的環境質量許可排放限值確定方法，廢氣處理以有效推動環境質量的改善。

目前，各行業排污許可證申請與核發技術規范已有明確規定，但產排污系數法的確定只能依靠第一次全國污染源普查的產排污系數數據，由于普查時間較早，生產工藝、防治措施、管理要求均已發生較大變化。鄒世英表示，應切實推進基礎性數據調查，加快推進第二次全國污染源普查，核定產排污系數，細化完善排污許可實際排放量核算方法體系，同時做好與環境稅的銜接。

同時，鄒世英建議，國家排污許可證管理信息平臺應盡快完善許可證數據深度挖掘與應用系統、監管系統，將排污單位的許可證執行報告、監測數據應用于各項技術規范的制定，完善環境大數據系統的對接、建設與應用，盡快實現與環境統計、廢氣處理在線監測等環境管理數據系統的對接，夯實技術體系的數據基礎，加大信息數據共享力度，提高環境監管信息化水平。

本文刊于《環境影響評價》2018第1期